Maatschappelijke impact van branden: doen we wel genoeg?!
Jacco Huijzer heeft met belangstelling kennisgenomen van het initiatief van het Lectoraat Brandpreventie van het IFV tot het starten van een debat over de maatschappelijke impact van branden.
Hij levert hier graag een bescheiden bijdrage aan, door enige overwegingen te geven ten aanzien van het juridische toetskader en de wijze waarop dit in de praktijk gehanteerd wordt.
Hieronder de bijdrage van Jacco Huijzer
Een debat over de mate van aanvaardbaarheid van maatschappelijke impact bij brand is mijns inziens meer dan welkom. Bij het voeren van dergelijk debat mag er echter niet aan voorbij gegaan worden dat de huidige wetgeving reeds allerlei hulpmiddelen bevat om de impact te beperken. Om allerlei (waarschijnlijk historisch verklaarbare) redenen gaat het als het over het toetskader voor brandveiligheid gaat altijd over het Bouwbesluit 2012, en hooguit nog over het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Ook het rapport “Maatschappelijke impact van branden” van het IFV lijkt hier van uit te gaan (p. 11, 12).
Als het gaat over beperken van een maatschappelijke impact bij brand zijn het Bouwbesluit en het Bevi niet het enige en zeker niet het belangrijkste toetskader. Er bestaan andere juridische instrumenten om dat te reguleren. Een voor dit debat relevante vraag is mijns inziens: bestaat er voldoende bekendheid met alle publiekrechtelijke bevoegdheden die ingezet kunnen worden ter voorkoming van maatschappelijke impact bij brand en worden deze wel (volledig) benut? De in paragraaf 6.1.3 van het rapport van het IFV opgeworpen vraag ‘doen we wel genoeg?’ lijkt primair te zien op het bestaan van voldoende regelgeving. Ik zou de vraag ‘doen we wel genoeg?’ in deze bijdrage eigenlijk vooral willen betrekken op toepassing van de bestaande regelgeving.
Leunen we niet te veel op het Bouwbesluit?
In 2016 heb ik twee artikelen (deel 1 en deel 2) geschreven over rookoverlast in de omgeving vanuit grote brandcompartimenten, die ik in dit verband graag onder de aandacht breng. In die artikelen geef ik een voorbeeld van een brand met maatschappelijke impact, waarbij in een onderzoeksrapport werd geconcludeerd dat de bouwregelgeving te ver af staat van de repressieve werkelijkheid. Dit omdat er geen rekening wordt gehouden met de maatschappelijke impact van een brand. In die artikelen motiveer ik dat dit te ongenuanceerd is. Aan de constatering dat regels en werkelijkheid te ver bij elkaar vandaan liggen lijkt de veronderstelling ten grondslag te liggen dat het Bouwbesluit het enige instrument is dat brandveiligheid van gebouwen reguleert. Uit deze veronderstelling moet het misverstand wel volgen dat brandveiligheid zich nooit kan richten op het voorkomen van onwenselijke effecten van brand in de omgeving. De bouwregelgeving richt zich echter uitsluitend op het voorkomen van slachtoffers en branduitbreiding naar een ander perceel. Andere omgevingseffecten kunnen bij de toetsing van een bouwactiviteit aan het Bouwbesluit dan ook niet aan de orde komen. Maar er bestaan ook andere juridische instrumenten, waarbij dit wel degelijk kan.
Dat het Bouwbesluit geen juridische grondslag biedt om omgevingseffecten als rookoverlast te reguleren staat er niet aan in de weg dat dit bij een planologische beoordeling of bij een beoordeling in het kader van de Wet milieubeheer wel aan de orde komt. Naar mijn waarneming is de focus ten aanzien van de brandveiligheid in Nederland te veel gericht op het Bouwbesluit en te weinig op andere mogelijke juridische toetskaders. Zo beschouwd staat niet de (bouw)regelgeving, maar brandpreventief Nederland te ver af van de repressieve werkelijkheid…
Onderzoek ook de andere mogelijkheden
In het rapport van het IFV over maatschappelijke impact worden veel voorbeelden genoemd van branden. Het zou wellicht interessant zijn om voor de casussen met rookoverlast en economische schade onderzoek te doen naar het volgende: Is er in het bestemmingsplan of bij een vergunningsaanvraag om hiervan af te mogen wijken nagedacht over het effect bij brand van het toestaan van een bepaalde bestemming naast een maatschappelijk ‘gevoelige’ bestemming? Is er bij het opstellen van het bestemmingsplan over nagedacht om een beperking aan de hoeveelheid brandbaar materiaal van een brandcompartiment te stellen? Als het antwoord ‘nee’ is, wat in de lijn der verwachting ligt, is een relevante vraag: waarom zouden we dat in de toekomst niet standaard wél overwegen? Uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uit 2017 lijkt te volgen dat rookoverlast in de omgeving van een gebouw door de bestuursrechter als ruimtelijk relevant wordt geoordeeld; zie overweging 6.3 in die uitspraak. In die concrete situatie betrof het een recreatieverblijf op 80 meter van een bedrijfsgebouw, waarbij overlast niet aannemelijk werd geacht. Maar hoe zou deze uitspraak geluid hebben als het een groot brandcompartiment met een afbrandscenario naast een ziekenhuis betrof?
Er bestaan ook andere bevoegdheden, waarvan de reikwijdte in relatie tot dit vraagstuk mijns inziens nog onvoldoende zijn verkend. Waarom zou er bijvoorbeeld op basis van de zorgplichtbepaling uit het Activiteitenbesluit geen beperking aan de hoeveelheid brandbaar materiaal in een brandcompartiment mogen worden afgedwongen?[1] Waarom zou er geen gebruiksbeperking voor het aantal dieren op grond van artikel 7.16 van het Bouwbesluit 2012 kunnen worden afgedwongen? Waarom zou een gemeente in een monumentenverordening geen brandveiligheidseisen op mogen nemen, nu het Bouwbesluit 2012 daar uitdrukkelijk niet op ziet? Waarom bestaat er geen jurisprudentie die een klip en klaar antwoord op deze vragen geeft? Is dat omdat het zo duidelijk is dat dit bij de bestuursrechter geen kans van slagen heeft? Of is het omdat deze vragen in de praktijk nooit aan de bestuursrechter worden voorgelegd, omdat dit gewoonweg nooit zo wordt toegepast? Gaan we in Nederland er niet veel te veel van uit dat alleen het Bouwbesluit gaat over brandveiligheid, en volgen we zelfs daarin niet te veel de platgetreden paadjes? Met andere woorden: doen we wel genoeg?!
De versnipperde regelgeving van het omgevingsrecht nodigt niet bepaald uit tot een integrale brandveiligheidsbeoordeling. Wellicht dat het denken rondom de Omgevingswet ook bij dit onderwerp tot een meer integrale benadering leidt: dit is typisch een aspect dat in het omgevingsplan thuis hoort. Maar we hoeven niet te wachten tot de Omgevingswet in werking is getreden. We kunnen nu al ‘genoeg doen’ met de instrumenten die al bestaan.
Tot slot
De huidige regelgeving staat er mijns inziens niet aan in de weg om maatschappelijke impact bij brand te reguleren; aanpassing hiervan is niet nodig om dit toe te passen. Als er íets aanpassing behoeft, dan is het dit: we moeten de gedachte loslaten dat alleen het Bouwbesluit over brandveiligheid gaat. En we moeten meer lef tonen bij het maximaal benutten van de reeds bestaande bevoegdheden!
[1] Ik heb hierover twee artikelen in voorbereiding, die over enige tijd in Bouwkwaliteit in de praktijk zullen verschijnen.
Vragen of wilt u in debat?
Heeft u vragen of wilt u met Jacco Huijzer in debat? Neemt u dan contact met hem op.
